Sobre la Iniciativa de reforma a la fracción XXI del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

El día 27 de noviembre el Presidente de la República anunció diez medidas para afrontar los problemas graves de inseguridad que aquejan al país. Una de los puntos que incluyó fue la de una reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos para redefinir el sistemas de competencias penales.

La iniciativa de reformas constitucional, de fecha 1 de diciembre de 2014, propone modificar los artículos 21, 73, 104, 105, 115, 116 Y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM) pero me referiré solamente a la modificación que se pretende realizar a la fracción XXI del artículo 73.

Considero que han existido reformas adecuadas a dicho dispositivo, como las relativas a la unificación de normas en materia de procedimiento penal, ejecución de penas y soluciones alternas (Inexplicablemente no se ha dado importancia en el legislativo por lo que hace a la expedición de las normas en las últimas dos materias).

No hay razón para que existan diferentes formas de tramitar los procedimientos penales en el país al partir del mismo marco constitucional. Al contrario, de seguir con normas distintas en cada entidad federativa y en el ámbito federal, se corre el riesgo de que derechos fundamentales tengan diferente alcance dependiendo de la ley secundaria.

Reconozco argumentos sólidos en el sentido de que la unificación de normas procedimentales debilita al federalismo, pues se le restan atribuciones a las entidades federativas para concentrarlas a favor de las autoridades federales. Sin embargo, en este punto no creo que se debilite en forma real a los estados de la república ni al Distrito Federal al establecerse la forma en que se debe impartir la justicia penal, pues mantienen la facultad para legislar en materia penal, así como la estructura y funcionamiento del poder judicial de cada una de las entidades federativas.

No obstante lo anterior, veo que la propuesta de reforma a la fracción XXI del artículo 73 de la CPEUM si constituye un riesgo en cuanto a la posible afectación de las atribuciones de las autoridades locales.

Actualmente la fracción XXI del artículo 73 constitucional dispone:

Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

I a XX…

XXI. Para Expedir:

a) Las leyes generales en materias de secuestro, trata de personas y delitos electorales, que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones.
 
Las leyes generales contemplarán también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas, el Distrito Federal y los municipios;

b) La legislación que establezca los delitos y las faltas contra la Federación y las penas y sanciones que por ellos deban imponerse; así como legislar en materia de delincuencia organizada;
 
c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias y de ejecución de penas que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común.
 
Las autoridades federales podrán conocer de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales o delitos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta.
 
En las materias concurrentes previstas en esta Constitución, las leyes federales establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales;”

Como puede apreciarse, además de las facultades mencionadas en materia procedimental penal, de mecanismos alternos de solución de controversias y de ejecución de penas, el Congreso de la Unión tiene facultades para expedir las leyes que definan los delitos federales y que establezcan las sanciones que les correspondan, así como las leyes generales en materia de secuestro, trata de personas y delitos electorales.

Con la reforma que se comenta se pretende dotar al Congreso de la Unión, prácticamente en forma ilimitada, de facultades para legislar en cuanto a cualquier delito, al tiempo que se le restringe la competencia para ello a las autoridades legislativas locales respecto de las materias que abarquen las disposiciones federales y generales. El texto de la iniciativa, respecto de la disposición que se comenta dispone:

Artículo 73. …

I a XX….

XXI. Para expedir:

a) Las leyes que establezcan los delitos y las faltas contra la Federación y las penas y sanciones que por ellas deban imponerse;

b) Las leyes generales que establezcan los tipos penales y sus sanciones respecto de determinadas conductas y que distribuyan competencias para su investigación, persecución y sanción. Las legislaturas locales podrán legislar en materia penal respecto de aquellas conductas que no estén tipificadas y sancionadas conforme a este inciso y al anterior;

c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común, y

d) La ley general que distribuya competencias en materia penal para la investigación, persecución y sanción de los delitos con independencia de su fuero, incluyendo como mínimo los supuestos de conexidad, atracción, delegación y coordinación en esta materia”. (página 19 de la Iniciativa).

Como puede apreciarse, se faculta al Congreso de la Unión para expedir leyes generales que establezcan tipos penales y sus sanciones respecto de “determinadas conductas”, por lo que, libremente puede decidir el Congreso de la Unión que determinado delito, el que sea, debe ser regulado en una ley general y con ello se le retira la atribución a los poderes legislativos locales para legislar en relación con ellos. Expresamente señala el inciso b) que las legislaturas locales “podrán legislar respecto de aquellas conductas que no estén tipificadas y sancionadas conforme a este inciso y al anterior”.

Explica la iniciativa que se busca:

Facultar al Congreso de la Unión para expedir leyes generales que:
a)  Determinen la concurrencia de la Federación y las entidades federativas en materia de seguridad pública y se homologuen criterios y procedimientos en la materia. 

b) Definan con libertad qué conductas deben ser tipificadas en dichas leyes generales y distribuyan en esos casos, las competencias para su investigación, persecución y sanción, de forma que el Constituyente delega en el Congreso de la Unión la facultad para determinar qué tipos penales serán materia de regulación en leyes generales y no, como sucede hasta hoy, que es el Constituyente quien caso por caso el que lo determina. Por supuesto, toda conducta que no constituya un delito contra la Federación y aquellas conductas no previstas en leyes generales, serán materia de regulación por parte de las legislaturas locales. 

c) Distribuyan competencias en materia penal para la investigación, persecución y sanción de los delitos con independencia de su fuero, incluyendo como mínimo los supuestos de conexidad, atracción, delegación y coordinación en estas materias. Es decir, lo que se pretende es modificar el esquema de coordinación para generar uno cooperativo en donde, bajo reglas definidas pero también flexibles, de forma que las autoridades locales puedan conocer de delitos federales y las autoridades federales de delitos locales, evitando la rigidez actual del sistema de competencias penales que se reduce a permitir en determinados delitos establecidos en leyes generales, la distribución en materias concurrentes y la conexidad entre delitos federales y locales. Lo que se pretende es generar nuevos esquemas de cooperación, no sólo de coordinación, que pueden comprender múltiples supuestos que se adecuen de mejor manera a las necesidades sociales”. (Página 4)
“El actual sistema de competencias penales en nuestro país se puede describir de la siguiente forma, respecto de las facultades sustantivas de legislar sobre tipos penales:
A) Corresponde al Congreso de la Unión determinar los delitos que atenten contra la Federación y ha sido la ley secundaria la que señala cuándo se trata de delitos federales; también, legislar exclusivamente en materia de delincuencia organizada y sobre otras materias en leyes generales limitadas, como secuestro, delitos electorales y trata de personas.

B) El resto es competencia de las legislaciones locales.” (Página 8)
Por tanto, el nuevo esquema sustantivo que se propone es el siguiente:
A)  Los delitos contra la Federación seguirán siendo competencia del Congreso de la Unión; 

B)  El Congreso de la Unión recibe del Constituyente una delegación abierta para definir qué delitos pueden ser objeto de regulación mediante leyes generales. 

C) Así, si la conducta no está contenida en leyes generales, será competencia de la legislatura local expedir los tipos penales”. (página 9)

Esta idea de dotar la Congreso de la Unión una delegación abierta para decidir los delitos que deben ser incluidos en leyes generales es un golpe duro al federalismo, considero que no es el camino. Al inicio de la administración del Presidente de la República se habló de la idea de un Código Penal Único para todo el país. Después se manejó la idea de una Ley General Penal (en el Plan Nacional de Desarrollo) y ahora, me parece que en forma disimulada se pretende que las atribuciones que quiera tomar el Congreso de la Unión las puede adquirir libremente y le dejan lo demás a las legislaturas locales.

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Acerca de Arturo Cossío

Abogado penalista. Profesor universitario. Twitter Follow @ArturoCossio
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