Comentarios sobre el dictamen de Ley de Seguridad Interior

La Cámara de Diputados aprobó el dictamen de Ley de Seguridad Interior (en adelante DLSI), mismo que fue enviado al Senado de la República para seguir con el trámite legislativo. Lo anterior ha generado puntos de vista encontrados. Por un lado, se afirma que con esta Ley se busca dotar de un marco normativo a la actuación de las fuerzas armadas en materia de seguridad interior. Por otro, se dice que se militarizará al país al permitir una intervención de los cuerpos militares sin límites ni un régimen de rendición de cuentas.

Sin embargo, independientemente de que se estima necesaria la regulación de la materia, lo cierto es que la Ley de Seguridad Interior, de seguir el trámite del proceso legislativo, nacerá viciada. En efecto, se tratará de una ley expedida por el Congreso de la Unión sin que ese órgano legislativo cuente con facultades para legislar en la materia (a diferencia del caso de la Seguridad Nacional). De la lectura del artículo 73 Constitucional, se desprende que no es facultad del Congreso la de legislar en materia de Seguridad Interior, por lo que, en términos de lo dispuesto por el artículo 124 de la Ley Fundamental, esa atribución se entendería reservada para las autoridades locales.

Independientemente de lo anterior, a continuación, se comentarán algunos de los aspectos del dictamen enviado a la Cámara de Senadores.

El artículo 1 del DLSI señala que la ley “tiene por objeto regular la función del Estado para preservar la Seguridad Interior, así como establecer las bases, procedimientos y modalidades de coordinación entre los Poderes de la Unión, las entidades federativas y los municipios, en la materia”

Como punto de partida es oportuno reconocer que los problemas de inseguridad han hecho que, aunque muchos no lo aprueben, las fuerzas armadas hayan tenido que intervenir para tratar de contenerla. En este momento estamos en el peor de los escenarios al no estar normada la forma en que se debe desarrollar dicha intervención. No sería realista, en las circunstancias que vive el país, pensar en el retiro de las corporaciones militares a los cuarteles. Ello porque las policías no son suficientes ni están preparadas para hacer frente al problema de la inseguridad. Se pretende regular la función estatal de la preservación de la seguridad interior al tiempo de regular la coordinación de los poderes federales con las autoridades de los otros niveles de gobierno.

Cuando se hace referencia a los temas de seguridad, es común que se piense en temas relacionados con la delincuencia. Sin embargo, la noción de seguridad interior es muy amplia y no se limita a los temas relacionados con la incidencia delictiva y su combate. El dictamen que se analiza la define en los siguientes términos:

“La Seguridad Interior es la condición que proporciona el Estado mexicano que permite salvaguardar la permanencia y continuidad de sus órdenes de gobierno e instituciones, así como el desarrollo nacional mediante el mantenimiento del orden constitucional, el Estado de Derecho y la gobernabilidad democrática en todo el territorio nacional. Comprende el conjunto de órganos, procedimientos y acciones destinados para dichos fines, respetando los derechos humanos en todo el territorio nacional, así como para prestar auxilio y protección a las entidades federativas y los municipios, frente a riesgos y amenazas que comprometan o afecten la seguridad nacional en los términos de la presente Ley.” (artículo 2 DLSI).

Al hablar de seguridad interior, de conformidad con el dictamen aprobado por los diputados, es necesario referirse a amenazas y riesgos para la seguridad interior. La primeras afectan los principios señalados en el articulo 3 del DLSI , así como las amenazas contenidas en el artículo 5 de la Ley de Seguridad Nacional (en adelante LSN) que tengan origen en territorio nacional, así como “las emergencias o desastres naturales en un área o región geográfica del país; las epidemias y demás contingencias que afecten la salubridad general; o las que afecten los deberes de colaboración de las entidades federativas y municipios en materia de seguridad nacional” (artículo 4, fracción II DLSI).

La LSN dispone, en el artículo 5:

“Artículo 5.- Para los efectos de la presente Ley, son amenazas a la Seguridad Nacional:

I. Actos tendentes a consumar espionaje, sabotaje, terrorismo, rebelión, traición a la patria, genocidio, en contra de los Estados Unidos Mexicanos dentro del territorio nacional;

II. Actos de interferencia extranjera en los asuntos nacionales que puedan implicar una afectación al Estado Mexicano;

III. Actos que impidan a las autoridades actuar contra la delincuencia organizada;

IV. Actos tendentes a quebrantar la unidad de las partes integrantes de la Federación, señaladas en el artículo 43 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;”

Son riesgos para la seguridad interior son situaciones que, potencialmente, pueden convertirse en amenazas a la seguridad interior (artículo 4, fracción III DLSI).

Una vez señalada la noción de seguridad interior y lo que debe entenderse como amenazas y riesgos a la seguridad interior, pasamos a otros aspectos relevantes del dictamen.

Se prevé el trámite para emitir la Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior (en adelante DECLARACIÓN), así como las acciones a seguir al dictarse.

En términos del artículo 11, la DECLARACIÓN procederá ante amenazas a la seguridad interior que comprometan o superen las capacidades efectivas de las autoridades competentes para atenderla, o se originen por la falta o insuficiente colaboración de las entidades federativas y municipios en la preservación de la Seguridad Nacional, de conformidad con lo previsto en el segundo párrafo del artículo 1 de la Ley de Seguridad Nacional.

En estos casos, el presidente de la República, por sí o a petición de las legislaturas de las entidades federativas (o de los Ejecutivos locales en los recesos de los órganos legislativos), previa opinión del Consejo de Seguridad Nacional emitirá la DECLARATORIA a más tardar en 72 horas, a partir de la solicitud, en términos de lo descrito por el artículo 12 del dictamen, Se establecen las consideraciones que deben expresar las legislaturas locales para solicitar la DECLARATORIA. Al respecto, llama la atención que no se dispone que el presidente de la República deba incluirlas al emitir la mencionada DECLARATORIA por sí (artículo 13 DLSI).

En la DECLARATORIA se deben definir los siguientes puntos:

“I. Autoridad o institución federal coordinadora y las demás que participarán;

II.La amenaza a la Seguridad Interior que se atenderá;

III.Las entidades federativas o áreas geográficas en las que se realizarán las Acciones de Seguridad Interior;

IV. Las acciones que se requieran a cargo de las entidades federativas o municipios para contribuir a la atención de la Amenaza a la Seguridad Interior;

V. Las Fuerzas Federales participantes;

VI. En su caso, la determinación sobre la disposición de las Fuerzas Armadas para atender la amenaza, en términos de lo dispuesto por el artículo 20 de esta Ley;

VII. Las Acciones de Seguridad Interior que se llevarán a cabo, y

VIII. La temporalidad de la Declaratoria.” (artículo 14 DLSI)

Respecto a la temporalidad, no podrá exceder de 1 año, pero puede prorrogarse (artículo 15 DLSI).

En caso de amenazas a la seguridad interior que representen un grave peligro a la integridad de las personas o el funcionamiento de las instituciones fundamentales de gobierno, el presidente de la República podrá ordenar acciones sin necesidad de DECLARATORIA previa (artículo 16 DLSI).

Una vez emitida la DECLARATORIA, todas las acciones de las autoridades correspondientes se considerarán como Acciones de Seguridad Interior, las que, en ningún caso pueden sustituir a las autoridades de las entidades o de los municipios ni relevarlos de sus funciones. Expresamente se establece que no tendrán carácter de acciones de seguridad pública (artículos 16 y 17 del DLSI).

Uno de los temas más controvertidos es el relativo a la militarización del país. Al respecto, el artículo 20 del DLSI establece que las fuerzas armadas “sólo intervendrán mediante la emisión de una Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior, cuando las capacidades de las Fuerzas Federales resulten insuficientes para reducir o contener la amenaza de que se trate” y se regula su intervención con motivo de la DECLARATORIA. Así, estaría, en principio, condicionada la actuación de las fuerzas armadas a casos de excepción. Sin embargo, el artículo 6 del DLSI prevé que, a efecto de identificar la existencia de riesgos a la seguridad interior, las autoridades, incluyendo a las fuerzas militares deberían tomar acciones e implementar políticas y programas sin necesidad de DECLARACIÓN. Es este uno de los aspectos delicados porque permite la intervención, so pretexto de los riesgos contenidos en la Agenda Nacional de Riesgos, de las fuerzas armadas sin necesidad de la emisión de la DECLARATORIA.

En el mismo sentido, generará críticas lo dispuesto en el artículo 26 del DLSI, que establece que las autoridades, incluyendo a las fuerzas armadas, “llevarán a cabo las Acciones de Seguridad Interior que sean necesarias, pertinentes y eficaces para identificar, prevenir y atender riesgos en aquellas zonas o áreas geográficas del país, vías generales de comunicación e instalaciones estratégicas que lo requieran, así como para garantizar el cumplimiento del Programa de Seguridad Nacional y la Agenda Nacional de Riesgos” Además, señala que “las acciones que se realicen para identificar, prevenir y atender riesgos a la Seguridad Interior son de carácter permanente y no requieren de la emisión de una Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior”

Así, primero se limita la actuación de las fuerzas armadas a los casos en que exista DECLARATORIA, pero, después de le faculta para tomar acciones de forma permanente y sin necesidad de la emisión de la misma.

En cuanto a las actividades de las fuerzas armadas frente al tema de la delincuencia, el artículo 27, limita las acciones a realizar a hacer “del inmediato conocimiento del Ministerio Público o de la policía por el medio más expedito para que intervengan en el ámbito de sus atribuciones, limitándose las Fuerzas Armadas a preservar el lugar de los hechos hasta el arribo de dichas autoridades y, en su caso, a adoptar las medidas a su alcance para que se brinde atención médica de urgencia a los heridos si los hubiere, así como poner a disposición de la autoridad correspondiente a los detenidos, por conducto o en coordinación con la policía”.

El artículo 30 establece que, en materia de Inteligencia, las fuerzas federales (policías) y las fuerzas armadas, través de las autoridades facultadas por la Ley de Seguridad Interior “podrán hacer uso de cualquier método lícito de recolección de información”. Por ello es que se dice que podrían intervenir comunicaciones sin necesidad de autorización judicial. Sin embargo, esto es debatible pues el mismo dispositivo prevé que “toda obtención de información de inteligencia se realizará con pleno respeto a los derechos humanos reconocidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”. Quiere decir que el ejercicio de esta atribución estará condicionada a los requisitos que para la recolección de información está sujeta a los parámetros constitucionales.

Respecto al tema del respeto a los derechos humanos, el DLSI dispone que “los actos realizados por las autoridades con motivo de la aplicación de esta Ley deberán preservar, en todo momento y sin excepción, los derechos humanos y sus garantías” (artículo 7), que “las movilizaciones de protesta social o las que tengan un motivo político-electoral que se realicen pacíficamente de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, bajo ninguna circunstancia serán consideradas como Amenazas a la Seguridad Interior, ni podrán ser materia de Declaratoria de Protección a la Seguridad Interior” (artículo 8)

En materia de transparencia y acceso a la información, el artículo 9 establece que la información relacionada con la seguridad interior, en términos de la ley cuyo dictamen se comenta será considerada de Seguridad Nacional.

Por lo que hace a las responsabilidades de los servidores públicos en cuanto a la aplicación de la ley de seguridad interior, tímidamente, se señala que “el incumplimiento a las obligaciones previstas en esta Ley y en la Declaratoria respectiva, será sancionado en los términos del Sistema de Responsabilidades y del Sistema Nacional Anticorrupción contemplados en los artículos 109 y 113 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (artículo 34 DLSI).

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Acerca de Arturo Cossío

Abogado penalista. Profesor universitario. Twitter Follow @ArturoCossio
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